УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ РЕГИОНОВ
Региональная социальная политика. Функции органов управления развитием социальной сферы региона. Инструменты и методы управления развитием социальной сферы региона
Региональная социальная политика
Региональная политика применительно к Российской Федерации — это система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, социальным и экономическим развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Региональная политика государства - это прежде всего политика недопущения и сглаживания резких территориальных диспропорций, вмешательство по этому поводу в развитие практически каждой территориальной единицы. Здесь необходим тонкий баланс централизации и децентрализации, державности и автономности, сохранения естественных различий и их неизбежного нивелирования.
При формировании государственной региональной социальной политики на федеральном уровне формируются стратегия и идеология развития социальной сферы, разрабатываются задачи и основной механизм ее законодательного регулирования. Формы и методы решения региональных задач должны находиться в компетенции регионов, причем необходимо четко разграничить управление развитием социальной сферы региона, осуществляемое Российской Федерацией и территорией. Приоритетные направления федерального и регионального финансирования должны разрабатываться, исходя из общей стратегии развития социальной сферы, но учитывая специфические проблемы отдельного региона.
Региональная социальная политика должна исходить из следующих принципов:
• создание условий для сохранения и рационального использования социальных ресурсов каждого региона и страны в целом;
• определение приоритетных направлений, требующих значительных вложений;
• поиск некапиталоемких или малокапиталоемких вариантов поддержания социальной сферы.
Любые реформы и программы обновления России, ее социально-экономического устройства могут быть осуществлены только в условиях относительной социальной стабильности. В настоящее время не существует общеприемлемой концепции социальной политики, а практика социальной защиты населения непомерно сложна и противоречива. Катастрофически недостает подготовленных кадров для реализации масштабных задач социальной сферы. Резкое имущественное расслоение населения, происходящее на фоне общего падения уровня жизни, свидетельствует о наличии в социальной сфере многих негативных явлений.
Существующая модель федеральной социальной политики была сориентирована на экономически не подкрепленную передачу все большего числа социальных функций регионам, на перенесение финансирования социальных расходов из федерального бюджета на местные бюджеты, а также на доходы и сбережения граждан. Однако в такой огромной стране, как Россия, достижение стабильности и социальной ориентации оказывается возможным лишь при условии определенной однородности социального и экономического пространства. Ни о какой устойчивости, сбалансированности и социальном прогрессе в масштабах страны не может быть и речи, если социально-экономические параметры отдельных регионов в несколько раз хуже средних по стране, если относительно стабильные территории соседствуют с абсолютно депрессивными.
Отсутствие целенаправленной, обоснованной региональной социальной политики государства и эффективного механизма ее реализации является угрозой не только проводимым реформам, но и целостности страны. Поэтому приоритетной функцией государства в настоящих условиях является разработка программного механизма реализации региональной социальной политики на основе поиска новой роли государства, новых форм и методов его региональной деятельности в социальной сфере, связанных с характером политических, экономических и социальных реформ, особенностями современного переходного периода.
Аномальные территориальные различия в уровне и качестве жизни во многом определяются экономическими, природно-климатическими, ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов и служат основанием для государственной политики "выравнивания ". Одной из основных целей этой политики, согласно Указу Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г., является "выравнивание условий социально-экономического развития регионов", а одной из основных задач - последовательное приближение уровня жизни и экономического развития в худших (по этим параметрам) регионах как минимум к среднему уровню. Важным фактором в данном случае выступает государственное стимулирование регионов к саморазвитию: поддержка социальной мобильности населения (помощь при переселении в более благоприятные места); инициирование правительством перетока капиталов и инвестиций в ранее отсталые регионы.
Главным аспектом социальной политики на современном этапе является взаимодействие и сочетание федеральных и региональных программ, установление оптимальных соотношений в социальном развитии регионов. В соответствии с этим развитие региона представляется как обеспечение устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации функционирования территориальных образований. При этом следует иметь в виду, что системное качество такого рода достижимо далеко не сразу: практически все современные территориальные образования являются своеобразным типом конгломератных структур (конгломерат - объединение разнопрофильных фирм, обладающих высокой самостоятельностью и децентрализацией управления). Для таких структур единство и целостность, системность (в том числе и применительно к социальной ориентации) следует рассматривать лишь как "идеальное" состояние.
Такое понимание регионального развития принципиально отличает его от процессов промышленного роста. Например, нельзя отнести к подлинному региональному развитию одностороннее насыщение территории промышленными объектами (практика освоения русского Севера). Системное регулирование регионального развития - это сознательно организуемая совокупность социальных, экономических, административных, идеологических, правовых и других воздействий на условия, приоритеты и ограничения трансформации отдельных территориальных образований и взаимосвязей между ними с целью разрешения территориально-хозяйственных, административно-территориальных и иных противоречий и обеспечения на этой основе воспроизводства регионального потенциала как системы.
Возможны три варианта развития территорий:
1. Развивать и поддерживать передовые и богатые районы, а остальные могут существовать за счет богатых (пример - США).
2. Поддерживать примерно равные условия жизни во всех районах, регулируя в них уровень налогообложения, занятости, уровень жизни (пример - Германия).
3. Поддерживать только бедные районы, богатые могут развиваться самостоятельно (пример — страны Скандинавии).
С учетом материала предыдущих глав уточним применительно к социальной политике ряд уже встречавшихся понятий.
Региональное развитие - это режим функционирования региональной системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным социально ориентированным воспроизводством собственно социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциала территории. При этом "устойчивость", "сбалансированность" и "социальная ориентация" - это не умозрительные категории, а вполне реальные взаимосвязанные характеристики состояния территорий.
Устойчивость - важнейший признак территориального развития — предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории (его социальной, при- родно-ресурсной, хозяйственной, экологической и других составляющих) в режиме сбалансированности и социальной ориентации.
Например, чрезмерная интенсивность изъятия природных ресурсов (даже обещающая мощное разовое обогащение территорий) никак не укладывается в концепцию устойчивого территориального развития.
Сбалансированность - особая для каждой региональной системы пропорция ранее указанных составляющих ее потенциала, обеспечивающая устойчивость и социальную ориентацию развития системы. В современных условиях самыми уязвимыми являются экологическая, природно-ресурсная и социальная составляющие потенциала регионального развития. В то же время территориальное развитие не предполагает искусственного поддержания уже имеющихся пропорций, наоборот, часто развитие возможно лишь при их корректировке.
Например, во многих районах Крайнего Севера переход к социальному и устойчивому развитию немыслим без сокращения чрезмерной социальной нагрузки на территорию, образовавшейся в период экстенсивного индустриального освоения Севера.
Социальная ориентация - наиболее очевидный и наименее учитываемый признак территориального развития. Это оценка направленности и количественных параметров региона по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения.
Динамика реального уровня потребления социальных благ, рождаемость и детская смертность, параметры физического и духовного здоровья, уровня образования, продолжительности жизни должны стать результирующими показателями территориального развития.
Естественно, что социальная доминанта территориального развития должна быть устойчиво сбалансирована с природными, экономическими и другими ресурсами территории. Ведь временное благополучие может быть получено и за счет строительства атомного полигона, и за счет хищнической эксплуатации природных ресурсов.
Все указанные составляющие, взаимосвязанные и взаимозависимые, являются звеньями одной системы - устойчивого развития. Игнорирование любой составляющей может привести к невозможности функционирования всей системы в режиме развития.
Функции органов управления развитием социальной сферы региона
Проводя политику регионального развития, органы разных уровней государственной власти должны осуществить выравнивание развития разных регионов страны, создать необходимые предпосылки для их социального развития, а затем приступать к очередному уровню регионального управления — к управлению развитием социальной сферы.
В общем виде функции органов управления в социальной сфере заключаются в обеспечении социальной справедливости, которая не может полностью осуществляться исключительно через рыночные отношения. Применительно к услугам отраслей социальной сферы необходимо наличие предпосылок равных возможностей в их потреблении. Должны быть обеспечены общедоступность жизненно значимых благ (достигаемая через бесплатность их предоставления или систему льгот) и реализация таких прав человека, как право на определенный стандарт благосостояния. Либо отрасли социальной сферы управляются в целом нерыночными методами (например, ликвидация последствий стихийных бедствий), либо действие в них рыночных механизмов должно быть ограничено, исходя из интересов развития всего общества, поскольку рыночный механизм никоим образом не гарантирует уровня благосостояния.
В обширном спектре проблем государственного управления региональным развитием социальной сферы целесообразно выделить ряд ключевых моментов, к которым относятся:
• выбор объектов регулирования;
• определение источников финансового и материального обеспечения программ и предприятий, учреждений социальной сферы;
• определение критериев оценки состояния социальной сферы;
• выработка приемов и инструмента управления развитием социальной сферы региона;
• регламентация отношений региональных органов управления с федеральными.
Управление социальной сферой региона предполагает управление социальной защитой населения региона и управление развитием социальной сферы региона.
Социальная защита - это система законодательных, экономических, социальных и иных гарантий, обеспечивающая всем трудоспособным гражданам равные права и условия для труда, а нетрудоспособным (социальноуязвимым) слоям-преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную и социально-психологическую поддержку во всех ее формах.
Формы социальной защиты подразделяются на пассивные (материальная поддержка) и активные (создание новых рабочих мест, переподготовка специалистов, экологические программы, помощь в упрочении социального статуса личности и др.). Наиболее адекватным методом реализации функции социальной защиты населения выступает программно-целевой метод.
Критериями определения оптимальности социальной защиты являются кроме уровня доходов на душу населения (относительно минимальной зарплаты или прожиточного минимума) также показатели трудоспособности (временная или частичная ее утрата) и степень социальной адаптации.
Комплекс мер по управлению социальной защитой реализуется на трех уровнях: федеральном, областном (республиканском, краевом), местном (городском, районном).
Базовыми направлениями этого комплекса являются:
• обеспечение социальных гарантий, установленных на федеральном уровне, социально уязвимым слоям населения;
• совершенствование системы пенсионного обеспечения, социального обслуживания и социального страхования;
• развитие новых систем социальной защиты населения через создание специальных учреждений социальной службы;
• создание условий для получения обслуживающим контингентом трудовых доходов, достаточных для его самообеспечения.
Управление развитием социальной сферы региона - это разрабатываемая и осуществляемая органами власти различного уровня система мероприятий по оптимизации социального развития, по созданию социально-экономических, правовых и организационных условий, способствующих свободному и всестороннему развитию каждого человека на основе совершенствования контролируемой этими органами власти системы общественных отношений (федеральной, региональной, местной).
Главной целью такого управления является создание для каждого трудоспособного гражданина условий, позволяющих ему своим трудом, предприимчивостью поддерживать собственное благосостояние и благосостояние семьи, при одновременном усилении адресности социальной поддержки со стороны государства в первую очередь слабозащищенных групп населения.
Выработка эффективных мер управления социальным развитием предполагает использование соответствующей системы оценок и показателей развития социальной сферы. Очень важно использовать при оценке действенности социальной политики критерии, адекватные ее сути и содержанию.
Такими критериями в первую очередь являются уровень и качество жизни населения региона. Именно они наиболее адекватно отражают степень социальной направленности проводимых в регионе экономических реформ. Согласно принятой ООН международной концепции уровня жизни, он определяется следующими понятиями и соответствующими показателями: здоровье, потребление продуктов питания, образование, занятость и условия труда, жилищные условия, социальное обеспечение, одежда, отдых и свободное время, права человека.
Концепция качества жизни обращает внимание на совокупность условий, определяющих физическое, умственное и социальное благополучие человека или группы людей. Причем речь идет не только о внешних факторах, обеспечивающих благополучие человека (питание, жилище, занятость, обслуживание, образование и т.п.), но и в не меньшей степени о субъективном понимании благополучия и таких жизненных состояний, как удовлетворение, удовольствие, счастье.
Так, необходимым компонентом жизненной удовлетворенности является удовлетворенность состоянием здоровья, семейными отношениями, работой, домашними условиями, финансовым положением, возможностями получения образования, самооценкой, способностью к созиданию и пр. Таким образом, концепция качества жизни включает все аспекты взаимосвязи человека с окружающей средой, т.е. аспекты, характеризующие степень удовлетворения потребностей и соответствия между ожиданиями и осознанием реальности.
В этом случае логика управления развитием социальной сферы региона предполагает решение многофакторной управленческой задачи: как при имеющихся ресурсах обеспечить максимальное приращение наиболее значимых показателей уровня и качества жизни, которое разделялось бы населением и отражалось бы в общественном мнении?
Инструменты и методы управления развитием социальной сферы региона
Выбор инструментов управления развитием социальной сферы регионов Российской Федерации осложняется парадоксальностью современного положения дел, которая состоит в том, что становление рыночных отношений фактически неизбежно ведет к появлению и усилению разного рода социальных диспропорций: расслоению населения по доходам и уровню жизни, банкротству предприятий, сокращению занятости и др.
Субъекты Федерации, неся на своих плечах основную ответственность за условия и уровень жизни населения, стремятся не допустить резкого падения уровня и ухудшения условий жизни на своих территориях, т.е. вынуждены отчасти тормозить реформы. Одна из причин этого заключается в том, что выбор инструментов управления развитием социальной сферы регионов, которыми пользуются как федеральные, так и региональные органы, крайне узок. В основном это инструмент контроля и инструмент наказания, доставшиеся от прежней экономической системы. Чем скорее правительство и органы государственной власти начнут пользоваться в полной мере рычагами косвенного влияния, тем меньше препятствий будет возникать на пути реформ. Эти инструменты будут действенными еще и потому, что регионы России обладают сегодня большой самостоятельностью и находятся вне прямого управления со стороны государства.
Выбор конкретного инструмента зависит от задач управления и специфических условий их решения, сложившихся на данный момент в регионах России. Хотя задачи и условия довольно разнообразны и сильно различаются по регионам, есть некоторые общие закономерности, которые позволяют выделить инструменты решения тех или иных социальных проблем.
Важнейшим методом управления развитием социальной сферы региона в условиях рыночной экономики является метод программирования. В настоящее время он признан правительством и широко используется в практике управления. Специальным документом (Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594) утвержден "Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация". В этом документе дано определение программы как "увязанного по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, социального и культурного развития Российской Федерации".
Для того чтобы программа управления развитием социальной сферы региона могла быть эффективно реализована, она должна быть согласована с объемами реальных ресурсов, иметь адекватный набор мер контролирующего и регулирующего воздействия в соответствии с каждой конкретной ситуацией. Поэтому система управления развитием социальной сферы региона должна включать следующие блоки: блок формирования, блок ресурсов, блок реализации, блок контроля.
Блок формирования. Элементы блока формирования системы управления развитием социальной сферы региона в их совокупности должны вводить в законное русло саму возможность, а также допустимые формы и методы, направления и объекты государственного регулирования территориального развития. К числу этих элементов прежде всего относятся Конституция РФ и федеральные законы, определяющие федеративные отношения и государственное устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и соответствующие нормативы (социальные обязательства государства), бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и ее распределение по территориальным уровням, порядок и правила природопользования и т. п. Важнейшим элементом рассматриваемого блока в этой связи становится собственно узаконение организационных структур, механизма и процедур принятия соответствующих решений и согласования интересов Федерации и ее субъектов.
В рассматриваемый блок должны входить и такие элементы, как информационно-аналитическое и прогнозно-аналитическое обеспечение принятия соответствующих решений. Только на основе этой группы элементов можно уверенно формировать макроэкономические и общесоциальные параметры и пропорции государственной поддержки социального развития регионов, устанавливать критерии и процедуры оценки, ограничения использования для этих целей общегосударственных ресурсов. При недостаточности или игнорировании таких обоснований государственное управление региональным развитием неизбежно трансформируется в набор чисто политических акций.
Таким образом, в результате функционирования формирующего блока должна, во-первых, появиться идеология государственного регулирования социального развития территорий (сейчас она в какой-то степени отражается, например, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в утвержденных концепциях региональной и национальной политики и т.д.). Во-вторых, должна быть сформирована структура нормативно-правового обеспечения этого регулирования. В-третьих, должна быть проведена информационно-аналитическая оценка приоритетов и возможностей государства в сфере управления развитием социальной сферы регионов. Важно учитывать, что в пределах рассматриваемого блока не появляются ни ресурсы, ни конкретные решения (например, о временном введении на той или иной территории стимулирующего организационно-правового режима), ни какие-либо конкретно-объектные действия. Задача этого блока иная — обосновать логику указанных действий и придать им законную силу.
Блок ресурсов. Ресурсный блок системы государственного управления развитием социальной сферы регионов должна составлять та часть финансовых, имущественных, природных и иных ресурсов государства, которую можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также та часть негосударственных ресурсов (средств частных лиц, внешних займов, муниципальных земель и др.), которая на законном основании может быть направлена на указанные цели.
Особо отметим, что ресурсная поддержка - важнейшее, но не единственное условие действенного государственного регулирования социального развития. Ведь значительная часть регионов России в настоящее время явно предпочитает получению из скудного и ненадежного источника государственных ресурсов отказ от передачи в общефедеральный "котел" собираемых в регионе •налогов, полезных ископаемых и т. п. Воздействие именно на эти опосредованно ресурсные стороны федеративных отношений рассматривается сейчас в России как один из самых активных (но в то же время и как один из самых непредсказуемых по последствиям) инструментов региональной политики.
Блок реализации. Этот блок системы управления развитием социальной сферы регионов многообразен, структурно неоднороден и включает десятки конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных блоком формирования и обеспеченных в той или иной степени ресурсным блоком.
Сюда могут быть отнесены качественно различные меры. Прежде всего это политические решения постоянного или долгосрочного характера, в частности: придание региону особого статуса, установление на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов, фиксация определенных региональных преференций при подписании договоров о разграничении полномочий органов федеральной и субфедеральной власти), реализация федеральных программ поддержки территорий перспективного роста (пример - Сахалинская область и др.). Возможно предоставление хозяйствующим субъектам, расположенным на отдельных территориях, временных налоговых льгот, приоритетное предоставление им государственных заказов или возможностей государственных закупок продукции по повышенным ценам и т.д. Возможно также проведение разовых специальных организационно-хозяйственных акций (например, централизованный завоз товаров в северные районы), проведение акций социального характера (в частности, организация переселения людей из северных районов), ликвидация последствий чрезвычайных экологических и техногенных ситуаций (землетрясений или радиоактивного заражения территорий), организационно-экономическая поддержка традиций и культуры отдельных народов.
Описываемые элементы реализующего блока не только качественно различны, но и по-разному используются в зависимости от повода для оказания государственной селективной поддержки, ее продолжительности, форм и методов и т.д. Очевидно, что механизмы предоставления финансовой под держки будут различны при реализации срочных мер по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (например, в связи со стихийными бедствиями), при долгосрочном и комплексном воздействии, нацеленном на смягчение аномальной территориальной дифференциации, вызванной естественными обстоятельствами (типичный пример— северные преференции).
Блок контроля. Контролирующий блок системы государственного управления развитием социальной сферы регионов должен включать правообеспеченные меры всестороннего и постоянного отслеживания хода реализации мер государственного управления развитием социальной сферы регионов, будь то масштабная целевая программа, трансферт или ситуативное решение о поддержке какого-либо градообразующего объекта. При этом речь идет о контроле как принятия решений, так и их выполнения (по объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и др.)
Похожие рефераты:
